Fiducia, libertà, responsabilità. Verso una nuova governance

Le policy e l’innovazione della governance. La prospettiva dei think tank

3 ottobre 2008, Milano - IReR con IREF e Institut Européen d'Administration Publique, con il patrocinio di Regione Lombardia

programma

Knowledge and Power

CESAR CUNHA CAMPOS, Executive Director Fundacao Getulio Vargas

Policy Research and Innovation in Governance: A Legislative Perspective

SUSAN SWIFT, Director, Research and Information Services - Legislative Library, Legislative Assembly of Ontario

La pubblica amministrazione e l'innovazione della governance. Fatti, formazione e nodi del cambiamento

15 luglio 2008, Milano - IReR con IREF Scuola Superiore di Alta Amministrazione e EIPA- seminario internazionale

Brochure programma

Sintesi degli interventi

 

ROBERTO FORMIGONI - Presidente di Regione Lombardia

Apertura del Seminario

Il seminario intende essere un momento di riflessione sul processo di innovazione della pubblica amministrazione e in generale della governance, in atto ormai da più di un decennio in Lombardia. La sussidiarietà sta sempre più diventando un metodo di governo e una cultura organizzativa, a sigillo della rivoluzione copernicana per cui la persona, e non lo Stato, è posta al centro.

Il passaggio dalla burocrazia alla managerialità caratterizza l’esperienza di governo della Regione. Il raggiungimento di ottimi risultati in termini di efficienza (es. 12% di recupero dei costi di funzionamento, con ridimensionamento del numero di funzionari nonostante la Regione abbia ampliato le sue competenze) è anche il frutto dell’investimenti nell’alta formazione manageriale della valutazione dei dirigenti e dei quadri dal 1997.

Il seminario è l’occasione in cui provare a dare risposta sugli strumenti da usare per attuare un sistema di governo sussidiario e quali indicatori utilizzare per la sua valutazione.

 

 

LORD ANDREW TURNBULL - già Capo dell'Amministrazione Britannica, Gran Bretagna

I fatti: cosa significa affrontare l’innovazione istituzionale?

A partire dal 1978, la Gran Bretagna ha affrontato un processo di riforma dello Stato che ha visto un massiccio intervento di privatizzazione nei settori metallurgico, ferroviario, elettrico, dell’aviazione, dell’acqua e delle telecomunicazioni. In questa fase, attraverso la riforma erano stati ridefiniti i “confini esterni” della PA, ovvero delle competenze che fosse necessario mantenere pubbliche: istruzione, salute, ordine pubblico, difesa e tasse.

Negli anni Novanta la PA è stata aperta alla partecipazione dei privati secondo il modello dei quasi mercati. In questa fase, la PA ha ridefinito i suoi “confini interni”, creando spazi di intervento del settore privato nella gestione e fornitura di servizi della PA.

Dal 2001, l’amministrazione Blair ha introdotto l’idea di cittadino, scelta, empowerment e customer – il beneficiario intenzionale di un servizio. Tali idee hanno ribaltato la prospettiva dell’operato e organizzazione della PA e fatto propri l’accompagnamento alla scelta consapevole del fruitore e la personalizzazione dei servizi erogati. Sempre in tale prospettiva sono stati ridefiniti i nomi di alcuni Ministeri. Ad esempio il vecchio Dipartimento per l’Istruzione è stato rinominato Dipartimento per i Bambini, le Scuole e le Famiglie, segno della nuova attenzione posta sul fruitore dei servizi della PA.

I processi di riforma che hanno caratterizzato la Gran Bretagna non hanno però tenuto conto del principio di sussidiarietà ed in questo senso hanno ben poco da insegnare all’esperienza di governo lombarda. Inoltre le riforme sono state implementate in assenza di fiducia nella capacità che le autorità locali hanno di gestire alcune funzioni.

documenti di riferimento

 

MARGA PROHL - Direttore di EIPA, Olanda

Costruire il capitale umano nella Pubblica Amministrazione: le implicazioni delle riforme per lo sviluppo professionale dello staff dirigenziale

Oggi le Regioni europee devono essere in grado di competere a livello internazionale, in un contesto fortemente rinnovato rispetto al passato. L’influenza della legislazione e delle policy europee, la rivoluzione tecnologica ed i cambiamenti demografici, sono solo alcune delle sfide da affrontare. I mutamenti in corso costringono a ripensare al ruolo della PA, e a formulare e implementare policy adeguate a livello regionale. Diviene dunque necessario sviluppare una vision per comprendere e gestire i cambiamenti in atto attraverso la collaborazione con il terzo settore.

L’esperienza di riforma della PA in Germania a livello federale ha visto l’implementazione dello Standard Cost Model, un modello di gestione che permette la  riduzione della burocrazia attraverso la misurazione delle procedure amministrative, delle loro tempistiche e dei relativi costi. L’obbiettivo del governo è di riuscire a ridurre i costi del 25%.

La formazione continua ha reso in grado di preparare in modo adeguato tutti i funzionari coinvolti nel processo di riforma, oggi capaci di calcolare il costo della burocrazia inutile, innescando il processo per cui il buon amministratore è colui che riesce a semplificare e diminuire i regolamenti, piuttosto che aumentarli. Lo sforzo del riformatore è dunque diretto contro il modello autoritario di concepire e gestire la propria leadership. I meccanismi di selezione del personale dirigenziale hanno incluso una categoria più ampia di competenze che i candidati devono soddisfare, le quali includono la capacità implementativa e di apportare innovazione.

L’Istituto europeo per la pubblica amministrazione (EIPA) è a servizio delle istituzioni europee e degli Stati nazionali nel fornire al loro personale le competenze di governance divenute oggi necessarie (capacità di leadership; project management e conoscenza del funzionamento dell’UE).

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BABAK ARMAJANI - Presidente di Public Strategic Group, USA

 I nodi: quali sono le implicazioni del cambio di mentalità?

Per la pubblica amministrazione, fiducia, libertà e responsabilità sono valori di riferimento per un cambiamento personale e culturale, prima che organizzativo.

Negli Stati Uniti si è ormai affermata l’idea di customer, inteso non come “cliente”, ma come il beneficiario intenzionale di un servizio, colui che è la “ragion d’essere” di un servizio pubblico). Tale idea comporta un ribaltamento di prospettiva nella gestione del governo. Partire dal presupposto che ogni persona è portatrice di un desiderio di bene e di fare bene è l’idea alla base dell’accountability orizzontale (affine al concetto di sussidiarietà), in cui ogni persona costituisce un anello della “catena di valore” (diversa dalla catena del processo”, tradizionale nella burocrazia)  del prodotto di cui poi godrà l’utente, il fruitore del servizio.

Negli Stati Uniti sia a livello federale che locale per valutare la PA si fa riferimento alla performance del suo sistema di gestione e al customer. La convinzione è che le idee di libertà e responsabilità toccano i cuori di ciascuno, producendo risultati e cambiamenti anche nella PA. L’atteggiamento (mentale, culturale e organizzativo) verso la libertà implica, per ciascun funzionario pubblico, un continuo ripensamento sull’esercizio delle proprie responsabilità e dei propri compiti concepiti come servizio alle persone più che all’organizzazione d’appartenenza.

Il cambiamento richiesto alle moderne PA è radicale e richiede un cambiamento culturale in almeno cinque punti, che aiutano a rappresentare due culture radicalmente diverse:

Culture contrastanti:
obiettivi fissati dalla legge	→	obiettivi fissati dai bisogni dei customer
servire l’organizzazione	→	servire gli esterni all’organizzazione
gerarchia e controlli centralizzati	→	persone con il potere di prendere decisioni
processo è consequenziale	→	risultato è consequenziale
cultura della sicurezza	→	cultura della presa in carico del rischio, dell’innovazione e dell’apprendimento

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ALBERTO BRUGNOLI - Direttore Generale, IReR

 

Alcuni temi trasversali emersi nel corso del dibattito

La spinta riformatrice degli anni ’90 del new public management e dei quasi mercati sembra essersi esaurita, nel senso che si può andare oltre, avendone visti le opportunità e i limiti. Il governo della Regione Lombardia ha dimostrato di saper rispondere a questa sfida nei fatti ed il tentativo è oggi di categorizzare questa esperienza.

La valutazione delle performance (nel senso della misurazione degli oucome, più che degli ouputs) è il tema centrale per l’innovazione della PA nel senso della responsabilità. Chi misura gli outcomes? L’esperienza di altri Paesi ha visto l’affidamento del compito di valutazione a parti terze, esterne alla PA, che danno garanzia di indipendenza e oggettività.

La cultura di apprendere l’innovazione e di progettare il budget per risultati attraverso un approccio partecipativo è una realtà nei paesi scandinavi e in Belgio. Questo tipo di definizione del budget prevede il coinvolgimento diretto dei cittadini nella decisione dell’allocazione delle risorse.

 

 

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Libertà di scelta in educazione: la responsabilità come sistema

17 giugno 2008, Milano - IReR con IREF Scuola Superiore di Alta Amministrazione - seminario internazionale

Brochure programma

 

Sintesi degli interventi

 

 

ROBERTO FORMIGONI - Presidente di Regione Lombardia

Apertura del Seminario

Tornare a riflettere sull’esperienza di governo lombarda, in particolare sul significato per la

politica di concetti quali la fiducia, la libertà e la responsabilità è la ragione del ciclo di seminari

appena aperto. L’obiettivo ultimo per la Regione è riuscire a comprendere ciò che vuole essere

ed intende operare, nella convinzione che il potere si fondi sulla fiducia tra le persone. La lettura dell’esperienza lombarda da parte di interlocutori internazionali autorevoli costituisce

un’occasione di approfondimento.

La rivoluzione operata dalla Regione Lombardia nel campo dell’istruzione e formazione è stata

avviata con l’introduzione di buoni scuola a sostegno della libera scelta delle famiglie. Da

quest’anno questo strumento è stato sostituito dalla “Dote”: non viene più così finanziato un

servizio, ma direttamente la persona che acquista dalla rete degli operatori accreditati il servizio che meglio risponde ai suoi bisogni; l’offerta dei servizi non è più dunque pianificata ma liberamente definita dai soggetti erogatori. Il compito della Regione diviene dunque

l’identificazione dei beneficiari e la definizione degli standard minimi di erogazione del servizio

(accreditamento) e la valutazione dei risultati.

 

 

JAN DE GROOF - Presidente della European Association for Education Law and Policy (ELA) e Professore presso il Collegio d’Europa di Bruges, Belgio

 

Dimensione normativa della libertà di educazione: vincoli ed opportunità

La libertà di scelta in educazione resta ancora la meno protetta delle libertà fondamentali a
livello internazionale, perché tocca il problema del monopolio sul controllo dello Stato sui suoi
cittadini. La libertà di scelta in educazione caratterizza per eccellenza gli Stati democratici
(nell’Est Europa, al crollo del sistema sovietico la prima riforma implementata è stata proprio
quella della liberalizzazione dell’offerta formativa).
La giurisprudenza della Corte europea per i diritti umani (ECHR) ha definito la responsabilità
genitoriale nella scelta dell’educazione da impartire ai propri figli una “libertà derivante dal
diritto naturale”, e dunque inderogabile.

Nel suo ragionamento la Corte non fa che mettere in luce il convincimento per il quale è la
società civile, ancora prima dello Stato nazione, il luogo in cui si realizza il rispetto reciproco
per i diversi orientamenti e convinzioni dei genitori.
Il primo riconoscimento internazionale della libertà di scelta in educazione è contenuto nell’art.
26 della Dichiarazione universale dei diritti umani (1948), seguita dal Patto internazionale sui
diritti economici, sociali e culturali (1966). In Europa, la libertà di scelta non è tutelata solo
dalle costituzioni e dalla legislazione nazionale ma anche dalla Carta dei Diritti fondamentali
dell'Unione Europea all’articolo 14 (2001).
Nonostante un quadro normativo incoraggiante, una interpretazione riduttiva del pluralismo ha
di fatto limitato la libertà di educazione in molti Paesi europei. Tale interpretazione ha impedito lo sviluppo di un contesto istituzionale favorevole all’esercizio concreto della libertà di scelta.
Lo “spirito di libertà” e la capacità dei cittadini di associarsi il cui valore era riconosciuto già da
Tocqueville, e che noi oggi chiamiamo sussidiarietà. In base a questo principio il ruolo dei
governi nazionali dovrebbe essere limitato alla realizzazione di un quadro normativo “minimo e
proporzionale”. La legislazione nazionale dovrebbe essere tesa a garantire una reale uguaglianza di trattamento e di opportunità per i fruitori, lasciando così al terzo settore la facoltà di operare nella fornitura dell’offerta formativa.

 

 

PER UNCKEL - Governatore della Contea di Stoccolma ed ex ministro per l'Istruzione e la Scienza, Svezia

 

La riforma del sistema di istruzione e formazione svedese

Oggi il capitale umano è il principale fattore di sviluppo delle economie avanzate. Da questa
considerazione ha preso avvio la riforma operata in Svezia nel 1992.
Questa considerazione rende obsoleto un approccio ideologico fondato sulla dicotomia
pubblico/privato e su di una scelta aprioristica a favore di uno dei due, rendendo attuali invece
quei metodi in grado di far crescere, nel suo complesso, il sistema educativo di un Paese.
Unkel è stato promotore di una riforma che, a partire dal 1992, ha rivisto in profondità il
tradizionale monopolio statale dell’educazione e sfidato il tradizionale universalismo svedese,
proprio quando ormai da tempo il sistema educativo del Paese era gravato da una carenza di
prestigio e disciplina. La chiave di volta per incrementare la qualità dell’offerta dell’istruzione è
stata l’abolizione del monopolio statale e la promozione della competitività tra le scuole. Lo
strumento è stato un voucher a quota capitaria: chiunque può aprire una scuola, se soddisfa certi requisiti; ogni scuola riceve dallo stato (attraverso le comunità locali, che hanno responsabilità sulle scuole) un voucher che copre il costo di ciascuno studente. Chiunque può scegliere dove andare. La riforma ha fatto proprio il principio della libertà di scelta; si sono sviluppate le scuole private e sono migliorate quelle pubbliche; è maggiore l’integrazione anche degli immigrati; gli alunni delle scuole private sono passati dallo 0,5% al 10% del totale.
La riforma è stata sostenuta anche dal partito dei verdi, perché hanno intuito una maggiore
equità sociale. Oggi il consenso è generalizzato (il governo socialdemocratico non ha cancellato
la riforma). Un punto interessante è che le scuole pubbliche sono migliorate per processo
imitativo: “se loro (le private) possono fanno meglio, anche noi possiamo migliorare”.
Un punto decisivo è il personale: i capi delle scuole (i presidi) e gli insegnanti. Purtroppo
rimane generalizzato (non solo in Svezia) il problema di stipendi troppo bassi.

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CHARLES CIRTWILL - Vice Presidente dell’Atlantic Institute for Market Studies (AIMS), Canada

Il modello di Edmonton per l’autonomia scolastica: imprenditorialità, responsabilità e scelta

Nel 1977 l’Alberta ha introdotto la parità scolastica con sistema analogo alla Svezia:

abolizione del monopolio e quota capitaria . Agli inizi del 2000 a Edmonton hanno introdotto

un sistema di “pesi” degli studenti: la scuola che ospita uno studente con maggiori difficoltà,

riceve maggiori finanziamenti di più rispetto alla media degli studenti.

AIMS è un think tank canadese che fornisce consulenza alla classe politica locale su diverse

materie, partendo dal presupposto che la politica è “l’arte del possibile”.

Per l’esperienza di governo lombarda, la rilevanza della riforma del sistema dell’istruzione e

formazione a Edmonton, nello stato dell’Alberta, è data dall’aver messo a sistema il principio di

sussidiarietà. L’introduzione di un sistema di vouchers a parziale copertura delle spese sostenute dagli studenti iscritti sia alle scuole pubbliche che alle private accreditate, insieme allo spazio all’iniziativa di genitori e insegnanti nel migliorare la scuola, hanno permesso un sensibile ampliamento dell’offerta formativa ed un suo innalzamento qualitativo lasciando invariata la spesa complessiva in istruzione. Le ricadute positive di tale sistema includono non solo una razionalizzazione delle risorse economiche della scuola. Dovendo attrarre il maggior numero di studenti per poter ottenere maggiori finanziamenti, le scuole sono incentivate a migliorare e diversificare la loro offerta educativa, permettendo una maggiore possibilità per i genitori di trovare la scuola che meglio soddisfa le loro esigenze e orientamenti.

 

JAAP DONKERS - Professore di Stratificazione sociale e disuguaglianza presso l'Istituto Universitario Europeo di Firenze e Professore di Sociologia presso l'Università di Amsterdam

 

Proposta di percorsi valutativi di una riforma scolastica: gli effetti di sistema

La rielaborazione dei dati della ricerca PISA-OECD 2006, che ha testato l’abilità di un
campione rappresentativo di studenti quindicenni in lettura e comprensione, ha confermato delle disparità nelle competenze degli studenti per tipologia di scuola.
Infatti, le performance degli studenti delle scuole private che godono di finanziamenti pubblici
dallo Stato sono superiori a quelle delle scuole pubbliche, eccetto che in Italia (riguardo alla
significatività del campione italiano si faccia riferimento al paragrafo successivo).
In nessun Paese preso in considerazione, invece, gli studenti delle scuole private che non
godono di finanziamenti pubblici riescono ad ottenere risultati migliori di altri.
Mettere alla base del sistema scolastico il principio di libertà di scelta non garantisce di per sé
una maggiore efficienza, diviene necessario approntare un sistema di valutazione improntato sul controllo dei processi e dei risultati.

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ALBERTO BRUGNOLI - Direttore Generale, IReR

 

Alcuni temi trasversali emersi nel corso del dibattito

L’esperienza di altri Paesi (ad esempio Canada e Svezia) che hanno già registrato successi nelle riforme tese all’ampliamento della possibilità di un esercizio effettivo della libertà di scelta dei cittadini è incoraggiante ed apre la questione della valutazione intesa come fiducia o maggior controllo dei processi. In questi Paesi il decentramento dell’istruzione, addirittura a livello locale, è una realtà già da tempo. È auspicabile un decentramento (regionalizzazione)
dell’istruzione (dunque non solo della formazione professionale) anche in Italia.
L’importanza della valutazione di sistemi basati sulla libertà di scelta è fondamentale per
garantire standard qualitativi minimi e adeguati ai fruitori dei servizi erogati sia da strutture
pubbliche che da private accreditate. Nel seminario sono emerse due sottolineature (non
alternative, ma differenti): quella di chi crede nell’incremento del controllo sul processo
(Dronkers) e quella di chi invece, scommette maggiormente sulla semplificazione e la capacità
dei soggetti di scegliere adeguatamente (Unkel).
Nel settore dell’istruzione e formazione professionale l’attendibilità dei dati PISA del 2006 si è rivelata parziale nel caso della valutazione delle scuole private parificate (che sono a tutti gli
effetti parte del sistema dell’istruzione italiano ex lege 62/2000). Infatti, il criterio adottato dal
sistema PISA riguardante il finanziamento statale di oltre il 50% del bilancio per definire una
scuola come “paritaria” non è sembrato calzante rispetto alla realtà italiana, dal momento che
tendenzialmente questo tipo di scuole non raggiungono tale quota di finanziamento. Nel corso
del campionamento PISA, solo alcune scuole private hanno fatto richiesta di entrare comunque
in questa categoria, cosa che ha comportato la scarsa significatività dei deludenti risultati
ottenuti dagli studenti delle scuole private.